W debacie publicznej dotyczącej relacji osób pełniących funkcje publiczne często pojawia się argument, że polskie ustawy nie zawierają definicji konkubinatu, a przepisy nie zakazują wprost pozostawania w związku przez osoby funkcjonujące w tej samej strukturze organizacyjnej. Jest to prawda jedynie częściowo. Rzeczywiście, ustawodawca nie stworzył jednej legalnej definicji konkubinatu. Nie oznacza to jednak, że polskie prawo nie dostrzega istnienia takich relacji.
Wręcz przeciwnie. Przez dziesięciolecia pojęcie konkubinatu zostało szczegółowo wypracowane w orzecznictwie sądowym. Sąd Najwyższy wielokrotnie wskazywał, że jest to trwała wspólnota życiowa oparta na więzi osobistej, gospodarczej i faktycznym wspólnym pożyciu, funkcjonująca podobnie jak małżeństwo mimo braku formalnego aktu jego zawarcia. W praktyce sądy od dawna oceniają skutki prawne takich relacji w sprawach majątkowych, spadkowych czy odszkodowawczych.
Jednocześnie orzecznictwo dotyczące funkcjonowania administracji publicznej od lat podkreśla, że podstawowym obowiązkiem osób sprawujących władzę jest zachowanie bezstronności oraz unikanie sytuacji mogących rodzić konflikt interesów. Co istotne, problem nie zawsze dotyczy wyłącznie rzeczywistego konfliktu interesów. Równie ważne jest unikanie okoliczności, które mogą wywoływać uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu podejmowanych decyzji i podważać zaufanie obywateli do instytucji publicznych.
Dlatego zasadnicze pytanie nie brzmi, czy słowo „konkubinat” zostało zapisane w konkretnej ustawie. Pytanie brzmi raczej, czy w sytuacji, gdy osoby pozostające we wspólnym pożyciu funkcjonujące jednocześnie w relacji zależności związanej ze sprawowaniem władzy publicznej,mają możliwość całkowitego oddzielenie interesu prywatnego od interesu publicznego.
Nie jest to jednak tekst o uczuciach kogokolwiek ani ocena życia prywatnego. To próba odpowiedzi na pytanie, gdzie przebiega granica pomiędzy sferą prywatną a odpowiedzialnością za sprawowanie władzy publicznej oraz jak wpływa ona na zaufanie mieszkańców do instytucji samorządowych.
Sam fakt istnienia związku pomiędzy dwojgiem dorosłych ludzi nie powinien być przedmiotem publicznej oceny, a życie prywatne osób pełniących funkcje publiczne zasługuje na taki sam szacunek jak życie każdego obywatela, choć nie każda sytuacja budząca społeczne wątpliwości jest jednocześnie zakazana przez prawo.
Pytania pojawiają się jednak wtedy, gdy relacja prywatna łączy się z wykonywaniem władzy publicznej. Problem nie dotyczy bowiem samego związku dwojga dorosłych ludzi, lecz sytuacji, w której pomiędzy partnerami pozostającymi w konkubinacie występuje zależność służbowa.
Jeżeli jedna osoba może bezpośrednio lub pośrednio wpływać na decyzje dotyczące zatrudnienia, wynagrodzenia, awansów czy warunków pracy drugiej, pojawia się ryzyko konfliktu interesów.
W samorządzie zagadnienie to nabiera szczególnego znaczenia. Wójt nie jest jedynie przełożonym w znaczeniu organizacyjnym. Jest organem wykonawczym gminy, pracodawcą pracowników urzędu oraz osobą posiadającą istotny wpływ na funkcjonowanie podległych jednostek organizacyjnych. W praktyce oznacza to, że bardzo trudno wskazać osobę całkowicie niezależną, która mogłaby przejąć rolę reprezentanta interesu pracodawcy wobec osoby pozostającej z wójtem w bliskiej relacji. Nawet jeśli formalnie niektóre decyzje dotyczące zatrudnienia, wynagrodzenia czy oceny pracy podejmują inni pracownicy urzędu, trudno całkowicie oddzielić je od wpływu osoby stojącej na czele całej organizacji. Wójt pozostaje bowiem najwyższym przełożonym w strukturze urzędu i odpowiada za jego funkcjonowanie.
Dlatego kluczowe staje się pytanie nie o legalność samej relacji, lecz o możliwość zachowania pełnej bezstronności oraz o zaufanie mieszkańców do podejmowanych decyzji. Nie chodzi tu o ocenę życia osobistego kogokolwiek ani o kwestionowanie prawa do budowania rodziny czy wspólnego życia. Chodzi o odpowiedź na pytanie, czy interes prywatny i interes publiczny mogą zostać skutecznie oddzielone w sytuacji, gdy jedna z osób tworzących związek posiada kompetencje wpływające na sytuację zawodową i finansową drugiej.
Na tle innych relacji występujących w administracji samorządowej sytuacja konkubinatu między wójtem a kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego ma charakter szczególny. Wynika to z faktu, że funkcje te pozostają ze sobą nie tylko w relacji służbowej, lecz także częściowo nakładają się pod względem ustawowych kompetencji. Wójt jest bowiem jednocześnie kierownikiem urzędu gminy, zwierzchnikiem służbowym kierownika USC oraz z mocy prawa posiada kompetencje kierownika Urzędu Stanu Cywilnego. Powoduje to wyjątkową kumulację więzi osobistych, organizacyjnych i kompetencyjnych, która w znacznie większym stopniu niż w przypadku innych stanowisk może rodzić ryzyko konfliktu interesów oraz uzasadnione wątpliwości co do zachowania pełnej bezstronności przy wykonywaniu zadań publicznych.
W debacie publicznej często słyszymy, że najważniejsze jest przestrzeganie prawa. To prawda, ale w samorządzie istnieje jeszcze jedna wartość, bez której nawet najlepiej działające przepisy nie wystarczą. Tą wartością jest zaufanie mieszkańców.
Mieszkańcy mają prawo zadawać pytania, gdy wójt pozostaje w związku z osobą zatrudnioną w urzędzie, nad którą pośrednio lub bezpośrednio sprawuje zwierzchność służbową lub na której sytuację zawodową może wpływać.
W takim przypadku nie chodzi wyłącznie o zgodność z przepisami, ale również o zachowanie bezstronności oraz unikanie sytuacji mogących budzić uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu podejmowanych decyzji.
Nie można także pomijać aspektu finansowego. Jeżeli partnerzy prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, wychowują dziecko i wspólnie planują swoją przyszłość, decyzje dotyczące wynagrodzenia jednego z nich wpływają na sytuację finansową całej rodziny.
Jeszcze większe znaczenie ma społeczny odbiór takiej sytuacji. Mieszkańcy muszą mieć pewność, że każdy pracownik urzędu jest oceniany według tych samych kryteriów. Jeżeli jedna z osób zajmuje szczególną pozycję wynikającą z osobistej relacji z najważniejszą osobą w gminie, pojawiają się pytania nie tylko o równe traktowanie pracowników i obiektywizm decyzji kadrowych, lecz również o równość szans osób uczestniczących w życiu publicznym, których pozycja nie wynika z bliskości z osobami sprawującymi władzę.
W obronie takich sytuacji często pojawia się argument, że „każdy by skorzystał”. Być może rzeczywiście wielu ludzi skorzystałoby z podobnej możliwości, ale właśnie dlatego od osób sprawujących władzę publiczną oczekuje się więcej niż od przeciętnego mieszkańca. Funkcja publiczna nie polega na korzystaniu z możliwości, jakie daje zajmowane stanowisko, lecz na umiejętności rezygnacji z takich korzyści wtedy, gdy mogłyby podważać zaufanie do instytucji.
W całej tej sytuacji można dostrzec jeszcze inny wątek problemu natury etycznej i wizerunkowej. Jeżeli mieszkańcy widzą, że życiowa partnerka urzędującego wójta obejmuje kolejne funkcje społeczne, angażuje się w nowe inicjatywy i staje się coraz bardziej widoczna w życiu publicznym gminy, naturalnie rodzą się pytania o znaczenie tej aktywności w lokalnym życiu publicznym. Niektórzy mieszkańcy mogą spekulować, czy zwiększona aktywność publiczna może w przyszłości przełożyć się na zaangażowanie polityczne, jednak obecnie pozostaje to wyłącznie przedmiotem publicznych przypuszczeń.
Pytania te pojawiają się również dlatego, że obecny wójt – ze względu na ograniczenia kadencyjne – nie będzie mógł ponownie ubiegać się o urząd, a w przestrzeni publicznej od dłuższego czasu pojawiają się opinie i przypuszczenia dotyczące możliwego przyszłego zaangażowania politycznego jego życiowej partnerki.Nie oznacza to oczywiście, że taka aktywność jest niewłaściwa lub że stanowi element przygotowań do przyszłej kandydatury. Wskazuje jedynie na okoliczności, które mogą rodzić pytania i spekulacje w przestrzeni publicznej.
W takich okolicznościach może powstawać wrażenie konfliktu interesów. Może również pojawiać się społeczne wrażenie, że bliska relacja z osobą sprawującą władzę publiczną daje określone przewagi, co może budzić pytania o równość szans oraz przejrzystość życia publicznego.
Tak naprawdę nie chodzi o to, czy partnerka wójta ma prawo kandydować. Oczywiście, że ma takie prawo. Sprawa dotyczy postawy osoby sprawującej urząd. Pytanie brzmi: czy osoba sprawująca władzę powinna dopuszczać do powstawania sytuacji, w których część mieszkańców może odnieść wrażenie, że rozpoznawalność lub pozycja publiczna jednej osoby wynika nie tylko z jej własnej aktywności i kompetencji, lecz również z bliskości z urzędującym włodarzem?
Szczególnie problematyczne dla wielu mieszkańców mogą być sytuacje, w których jednostki podległe gminy bardzo dokładnie analizują życie prywatne zwykłych obywateli, podczas gdy potencjalne konflikty interesów osób sprawujących władzę pozostają poza publiczną refleksją.
Nie chodzi o porównywanie tych sytuacji pod względem prawnym. Chodzi o poczucie sprawiedliwości i równości wobec zasad. Trudno oczekiwać od mieszkańców pełnego zaufania do instytucji publicznych, jeśli odnoszą wrażenie, że życie prywatne zwykłego obywatela może być szczegółowo analizowane przy podejmowaniu decyzji administracyjnych, natomiast potencjalne konflikty interesów osób sprawujących władzę pozostają poza podobną oceną.
Największym zagrożeniem dla samorządu nie są bowiem same relacje międzyludzkie. Są nim podwójne standardy. Przekonanie, że jedni podlegają szczegółowej ocenie, a inni korzystają z większej wyrozumiałości. To może prowadzić do powstawania przekonania u części mieszkańców, że niektóre osoby cieszą się szczególną pozycją społeczną lub są postrzegane jako korzystające z większej przychylności niż inni, a to może budzić pytania o równość i przejrzystość życia publicznego. Demokracja opiera się na równości i transparentności.
Od osób sprawujących władzę oczekuje się nie tylko przestrzegania prawa, lecz także unikania sytuacji mogących podważać zaufanie obywateli do instytucji publicznych.
Samorząd opiera się nie tylko na przepisach. Opiera się również na moralnych i etycznych zasadach budujących zaufanie mieszkańców do instytucji. Tam, gdzie kończy się zaufanie, zaczyna się kryzys wspólnoty. Żadna gmina ani państwo demokratyczne nie może dobrze funkcjonować, jeśli obywatele przestają wierzyć, że wszyscy – zarówno zwykli ludzie, jak i osoby sprawujące władzę – podlegają tym samym zasadom.