Cena lokalnej polityki cz. III

Czy prawie 100 tyś zł. zostało wydane zgodnie z prawem?

Tak jak obiecaliśmy w tekście „Cena lokalnej polityki część 2” zapytaliśmy gminę o dokumenty związane z uchwałą. Tu od razu musimy napisać, w odpowiedzi na pytanie pani radnej z komentarza pod poprzednim tekstem, nie było kopiuj wklej. Niestety, zadanych przez nas pytań nie dało się zbyć ogólnikami. Zamiast opinii prawej otrzymaliśmy, co prawda, projekt uchwały z pieczątką radcy prawnego, a w odpowiedzi na pytanie o publikację, że uchwała nie podlegała publikacji, co nie koreluje z uzasadnieniem uchwały z marca 2024r, ale o tym napiszemy dalej. Z uzyskanej przez nas informacji publicznej wynika kilka bardzo ważnych wniosków, które rzeczywiście powodują, że sprawa działania uchwały 31 miesięcy wstecz, dotycząca diet radnych poprzedniej kadencji, to góra lodowa, którą próbowano ukryć w papierologii i gąszczu niezrozumiałych dla ogółu ludzi przepisów.

Dziś jednak analiza dokumentów, w tym list wypłat diet, pozwala postawić pytanie znacznie poważniejsze niż tylko ile nas kosztuje lokalna polityka. Do tego, że lokalni politycy dbają o swoje finanse był „czas przywyknąć” i w sumie jest to prawda oczywista, że na początku są  zawsze szczytne idee, dobro wspólne, a na końcu pojawia się „kasa” za tę ciężką i żmudną robotę. Ile to się taki człowiek ze wszystkimi musi uszarpać, naużerać w tym samorządzie, aby z przeciętnego zjadacza chleba stać się krezusem. Choć może z tymi szczytnymi ideałami to jednak chyba przesada bo braliśmy udział w ostatnich wyborach samorządowych jako KW Mieszkańcy Gminy Małdyty i nie udało nam się poznać programu wyborczego większości zarządzającej obecnie gminą Małdyty. Może zresztą nie ma nad czym deliberować. „Koń jaki jest każdy widzi” jak brzmiał opis konia w pierwszej wydanej po polsku encyklopedii z XVIII wieku. Porzucimy w tym miejscu ten sarkastyczny ton, bo temat jest raczej z tych śmiertelnie poważnych. Problem jest poważny bo pytamy wprost, czy przez lata diety radnym były wypłacane na podstawie prawidłowo opublikowanych i obowiązujących uchwał. Naszym zdaniem najważniejsze pytanie w tym momencie brzmi, czy możliwe było późniejsze „naprawienie” sytuacji poprzez nadanie nowej uchwale mocy wstecznej oraz kto powinien rozliczyć ewentualne nieprawidłowości. Poniżej wycinek uchwały.

Fragment uchwały (paragrafy końcowe)

Treść przepisów:

• § 6. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Małdyty.
• § 7. Traci moc uchwała Nr IX/86/11 Rady Gminy Małdyty z dnia 21 września 2011 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych Gminy Małdyty oraz zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym (z późn. zm.).
• § 8. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 sierpnia 2021 r.

To nie jest już wyłącznie spór o kilkaset złotych miesięcznie. Z udostępnionych przez gminę list obecności radnych wynika, że różnica pomiędzy starą a nową stawką diet, objęta działaniem wstecznym  marcowej uchwały z 2024r  (31 miesięcy wstecz) , może wynosić około 94 550 zł. Według listy obecności łączna wartość diet liczonych według wcześniejszych stawek wynosiłaby około 274 750 zł, natomiast po zastosowaniu nowych zgodnych z uchwałą z marca 2024 objętych działaniem uchwały wstecz,  wyniosła około 369 300 zł.

Jak wynika z powyższych wyliczeń mamy do czynienia z problemem, który kosztował podatników prawie 100 tysięcy złotych, wydanych na podstawie nieistniejącego prawa.

Problem pierwszy to zmiana linii orzeczniczej Naczelnego Sadu Administracyjnego.

Szczególnie istotne znaczenie ma fakt, że w uzasadnieniu uchwały z marca 2024r Rady Gminy Małdyty pojawia się wzmianka o skargach wnoszonych przez prokuratorów w całym województwie warmińsko – mazurskim, związanych ze zmianą linii orzeczniczej.

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) zaczął powtarzalnie orzekać, że zasady wypłaty diet są prawem lokalnym, a w związku z tym podlegają publikacji w dzienniku wojewódzkim jako warunek wejścia w życie.

W tym miejscu kalendarium zmiany linii orzeczniczej sadów.

Kluczowe orzeczenia ustalające ten pogląd:

1. Wyrok NSA z 7 listopada 2017 r. (sygn. II OSK 2794/16) tutaj fragment wyroku

„W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia”

1. Wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. (sygn. II OSK 570/19) tutaj fragment wyroku

„Przede wszystkim należy stwierdzić, że uchwała ustalająca diety oraz zwrot kosztów podróży sołtysom jest aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.”

Utrwalenie linii orzeczniczej i masowa weryfikacja w latach  2021–2022.

1. Wyroki NSA z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21
2. Wyroki NSA z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21

Oba te wyroki ostatecznie przypieczętowały kwalifikowanie tych uchwał jako aktów prawa miejscowego, czyli zmiana orzecznictwa była znana już od 2017 roku.

Dla pokazania pełnego obrazu sytuacji prawnej trzeba pamiętać, że pod koniec 2021 r. zmieniły się przepisy ustawowe podnoszące maksymalne stawki diet. Gdy samorządy podejmowały nowe uchwały, prokuratorzy rejonowi oraz sądy rozpoczęli masowe kwestionowanie starych oraz nowych uchwał, które nie zakładały ogłoszenia w dzienniku urzędowym lub próbowały wchodzić w życie wstecz. Jak wynika z uzasadnienia uchwały z marca 2024 w Gminie Małdyty taką uchwałę podjęto w listopadzie 2021r i mimo utrwalonej już linii orzeczniczej przez NSA uchwała ta utrzymywała w mocy przepisy z 2011 roku zmieniając wyłącznie stawki diet. Nie wprowadzała też zmiany dotyczącej konieczności publikacji w dzienniku urzędowym.

To oznacza, że Rada nie podejmowała uchwały w warunkach zwykłego sporu dotyczącego  problemu z interpretacją przepisów prawa, ani wyłącznie po to, aby technicznie uporządkować obowiązujące przepisy. Problem był w 2021 roku  na tyle poważny i wyartykułowany przez orzeczenia NSA, że prokuratorzy składali skargi do sądów na działania samorządów. Z uzasadnienia uchwały wynika jasno, że radni mieli świadomość problemu lub może raczej powinni ją mieć już wtedy, że dotychczasowa sytuacja prawna została zakwestionowana przez organy ścigania i może prowadzić do daleko idących konsekwencji prawnych i finansowych.

Problem drugi to fakt, że sądy kwestionowały uchwały działające wstecz.

W tym samym okresie było również już wiadomo że sądy administracyjne konsekwentnie uchylają przepisy uchwał samorządowych, które próbują nadawać moc wsteczną regulacjom o dietach radnych – zarówno w przypadku podwyżek, jak i przy próbach „sankcjonowania” wcześniej wypłaconych środków. Czyli próbują zabezpieczać radnych przed zwrotem nadpłaconych diet.

Poniżej przedstawiamy wyroki dotyczące działania wstecz uchwał wraz z argumentacją sądów:

Wyroki dotyczące zakazu nadawania uchwałom o dietach mocy wstecznej

1. Wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OSK 5279/21)

• Kontekst: Rada gminy podjęła nową uchwałę ustalającą diety i wskazała, że wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, ale z mocą obowiązującą od daty wstecznej.
• Stanowisko NSA: Sąd jednoznacznie wskazał, że akt prawa miejscowego nie może wchodzić w życie z mocą wsteczną, jeżeli nie przemawia za tym ważny interes społeczny, a zasady demokratycznego państwa prawnego nie zostaną naruszone. W przypadku uchwał ustalających wysokość diet wsteczna regulacja prowadzi do legalizacji wydatków bez uprzedniej podstawy prawnej, co stanowi rażące naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

2. Wyrok WSA w Rzeszowie z 17 maja 2022 r. (sygn. akt II SA/Rz 273/22)

• Kontekst: Sprawa dotyczyła uchwały, w której rada chciała wyrównać diety wstecz, argumentując to zmianami w przepisach krajowych podnoszących limity diet.
• Stanowisko WSA: Sąd podkreślił, że przepis zezwalający na ukształtowanie prawa na korzyść adresata nie oznacza pełnej dowolności w nadawaniu aktom prawa miejscowego mocy wstecznej. Ustalenie prawa do diety wstecz jest niedopuszczalne, gdyż prawo do diety powstaje dopiero z chwilą wejścia w życie uchwały w sposób prawidłowy (tj. po upływie 14 dni od publikacji w dzienniku urzędowym).

3. Wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lutego 2022 r. (sygn. akt II SA/Bd 1438/21)

• Kontekst: Rada gminy próbowała uchwalić nową regulację z zapisem, że „traci moc stara uchwała, a nowa ma zastosowanie do stanów zaistniałych przed jej uchwaleniem”.
• Stanowisko WSA: Sąd orzekł nieważność zapisu o mocy wstecznej, wskazując, że uchwała o dietach radnych jest aktem prawa miejscowego i obowiązuje od niej bezwzględny zakaz działania prawa wstecz (lex retro non agit). Próba „przykrycia” nową uchwałą braku publikacji poprzedniej uchwały lub wstecznego przyznania świadczeń jest działaniem pozbawionym podstaw prawnych.

4. Wyrok WSA w Olsztynie z 28 września 2021 r. (sygn. akt II SA/Ol 612/21)

• Kontekst: Zaskarżenie uchwały ustalającej zasady przyznawania diet z zapisem o jej stosowaniu do wypłat dokonanych w miesiącach poprzedzających podjęcie uchwały.
• Stanowisko WSA: Sąd zważył, że norma prawna zawarta w akcie prawa miejscowego musi działać pro futuro (na przyszłość). Próba zalegalizowania wstecznych wypłat stanowi istotne naruszenie prawa w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego, co skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w części dotyczącej jej wstecznego zastosowania.

Jaki jest wniosek płynący z takich wyroków

Podstawowym stwierdzeniem wynikającym z powyższych wyroków jest, że niedopuszczalna jest retroaktywność uchwał czyli zapisane w nich wszelkie formy próby zalegalizowania wypłaconych przed ich wejściem w życie wypłat diet. Sądy najczęściej nie uchylają całej nowej uchwały, lecz stwierdzają nieważność wyłącznie zapisu nadającego jej moc wsteczną. W efekcie uchwała obowiązuje, ale dopiero po upływie 14 dni od publikacji w dzienniku urzędowym.

Brak skutku konwalidacyjnego.

Uchwalenie nowej uchwały „z mocą wsteczną” nie powoduje, że środki wypłacone w przeszłości na podstawie niepublikowanej (nieważnej) uchwały stają się legalne. Z punktu widzenia prawa finansów publicznych wypłaty te nadal pozostają dokonane bez podstawy prawnej więc z naruszeniem zasad dyscypliny finansów publicznych.

Jak wynika z przytoczonych wyroków NSA, po pierwsze uchwała z 2021r o dietach jako prawo miejscowe powinna być publikowana w dzienniku urzędowym. Po drugie uchwała z marca 2024r  nie mogła mieć działania legalizującego wypłacone wcześniej diety radnych.

Podsumowując zaistniałą sytuację.

Rada Gminy nie może twierdzić, że nikt nic nie wiedział. Poza tym w Polsce obowiązuje zasada, że nieznajomość prawa nie zwalnia z odpowiedzialności. Uzasadnienie projektu uchwały z marca 2024r wyraźnie wskazuje na świadomość wnioskodawców uchwały, iż prawo które uchwalają jest niezgodne z orzecznictwem NSA i narusza zasady stanowienia prawa oraz wymogi konstytucyjne.

W związku z tym bardzo kontrowersyjnym wydaje się, że  Rada w takiej sytuacji prawnej podjęła decyzję o uchwaleniu przepisów działających wstecz, nie posiadając opinii prawnej mówiącej jednoznacznie, iż takie działanie jest zgodne z prawem, co wynika z odpowiedzi na nasze pytanie o informację  publiczną, czy Urząd Gminy posiadał ekspertyzę prawną dopuszczającą zapis o działaniu uchwały wstecz. Otrzymaliśmy jedynie projekt uchwały z notatką radcy prawnego o zgodności formalno – prawnej, a to niestety nie to samo.

Nie była to więc decyzja podjęta w oderwaniu od istniejących zagrożeń prawnych. Przeciwnie – została podjęta po tym, gdy problem prawny był już znany, dotychczasowe rozwiązania zostały zakwestionowane, a w uzasadnieniu samej uchwały pojawiła się informacja o prokuraturze i zmianie linii orzeczniczej. Wszystkie te informacje stanowią zawartość uzasadnienia uchwały z marca 2024 i to wydaje się dosyć dziwne, bo to co powinno spowodować refleksję czy diety radnym w tej wysokości się należały, stało się uzasadnieniem do pojęcia uchwały, która legalizowała wypłacone radnym diety bez podstawy prawnej, co w znaczący sposób nadwyręża konstytucyjną zasadę nieobowiązywania prawa wstecz.

Kto podejmował tę decyzję.

Rada Gminy nie zajmowała się cudzymi finansami. Nie rozstrzygała problemu abstrakcyjnego. Podejmowała uchwałę dotyczącą pieniędzy wypłaconych jej własnym członkom. To zasadniczo zmienia perspektywę.

Radni, którzy wcześniej otrzymywali diety, ustalone według stawek wynikających z nieopublikowanej więc nieistniejącej  uchwały, znaleźli się w roli osób podejmujących decyzję dotyczącą uregulowania sytuacji prawnej tych wypłaconych dla nich pieniędzy. De facto radni stali się sędziami we własnej sprawie. Organ, który powinien rozstrzygnąć problem zgodnie z prawem i w interesie publicznym, podjął decyzję w sprawie mającej bezpośredni wymiar finansowy dla osób uczestniczących w głosowaniu nad tą uchwałą.

Trudno w takiej sytuacji nie dostrzec oczywistego konfliktu między interesem publicznym a prywatnym interesem osób, których pieniądze były objęte skutkami uchwały. Tym bardziej, że przy przyjętej przez sądy administracyjne interpretacji sytuacji prawnej może pojawić się kwestia zwrotu części nienależnie pobranych świadczeń.

Przyznacie, że to dosyć zastanawiający fakt zwłaszcza gdy w uzasadnieniu uchwały sami autorzy wskazują, że w innych gminach prokuratorzy składali skargi dotyczące uchwał w sprawie diet radnych. Analizując wszystkie fakty można dojść do wniosku, że rada działała z pełną świadomością konsekwencji związanych z sytuacją prawną.

To że uchwała nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nadzorczym Wojewody, nie oznacza, że sam brak rozstrzygnięcia nadzorczego przesądza o prawidłowości wszystkich jej rozwiązań.

Mamy więc następujący ciąg zdarzeń, który wynika z dokumentów:

1. Rada gminy nie publikuje w dzienniku urzędowym uchwałayo dietach uznając, że jest aktem wewnętrznym.
2. Sądy administracyjne jednoznacznie zmieniają linię orzeczniczą, która podważa wcześniejsze podejście do konieczność publikacji.
3. Rada gminy nie reaguje na zmianę orzecznictwa.
4. Rada posiada informacje, że podobnymi sprawami w kraju zajmują się prokuratorzy.
5. Rada wie, że wypłacone diety mogą być zakwestionowane i może wystąpić konieczność zwrotu nadpłaconych środków.
6. Rada uchwala prawo miejscowe legalizujące nadpłacone diety.
7. Według uzyskanej informacji publicznej – uchwała zostaje podjęta po akceptacji formalno-prawnej, ale zakres tej akceptacji pozostaje niewyjaśniony,
8. Od marca 2024r w sprawie zapada cisza, która trwa do momentu przeprowadzenia przez nas analizy zawartej w pierwszym tekście pod tytułem: „Cena lokalnej polityki”

Aby uzmysłowić najważniejszy problem w działaniu rady gminy w marcu 2024r zacytujemy  podstawową zasadę obligującą samorząd, gminę, wójta, radę gminy itd.

Jest to:

zasada praworządności (zwana również zasadą legalizmu)

W polskim systemie prawnym jej podstawowe, oficjalne brzmienie znajduje się w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej:

„Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.” — Art. 7 Konstytucji RP

Co ta zasada oznacza dla gminy w praktyce?

W przypadku samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa) zasada legalizmu ma niezwykle rygorystyczne zastosowanie. Sądy administracyjne oraz Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślały jej kluczowe konsekwencje:

1. Zakaz domniemywania kompetencji: Gmina (zarówno wójt/burmistrz/prezydent, jak i rada gminy) może podjąć tylko takie działanie, na które zezwala jej konkretny przepis prawa. Jeżeli przepis wyraźnie nie upoważnia gminy do zrobienia czegoś, to gmina nie ma prawa tego zrobić (odmiennie niż w przypadku obywatela, dla którego obowiązuje zasada „co nie jest zabronione, jest dozwolone”).
2. Wymóg podstawy prawnej: Każda uchwała rady gminy, decyzja administracyjna czy zarządzenie wójta musi wskazywać dokładny przepis ustawy, z którego wynika upoważnienie do wydania danego aktu.
3. Sposób działania określony prawem: Gmina musi działać nie tylko w ramach swoich kompetencji, ale także w sposób jednoznacznie nakazany przez procedury (np. zachowując terminy, wymogi publikacji w dzienniku urzędowym czy tryby konsultacji).

W kontekście wspomnianych wcześniej uchwał o dietach radnych z marca 2024r, zasada z art. 7 Konstytucji RP jest kluczowym argumentem sądów:

• Jeśli gmina wypłaciła diety na podstawie uchwały, która nie weszła w życie (bo nie została prawidłowo opublikowana w Dzienniku Urzędowym), to działała bez podstawy prawnej.
• Ponieważ gmina może działać tylko na podstawie prawa, brak obowiązującej uchwały oznacza, że wydatkowanie środków publicznych nastąpiło z naruszeniem zasady praworządności i naruszenia dyscypliny finansów publicznych .

Można w tym miejscu powiedzieć że to tylko tyle i aż tyle. Prostota tej interpretacji prawa konstytucyjnego może być druzgocząca dla małdyckiego samorządu.

Zapewne nasuwa się Państwu pytanie: „Co teraz?”

Teraz obowiązek odpowiedzi spoczywa na tych, którzy zarządzają gminą Małdyty, oraz na właściwych organach państwa. To będzie prawdziwy test z praworządności dla organów gminy. Czy jako odpowiedzialne za tworzenie i wykonanie prawa, wbrew sobie zadziałają zgodnie z zasadami. Trudno stwierdzić. To w sumie bardzo intrygujące pytanie. Czy stać naszych wybrańców na przyznanie się do, nazwijmy to, błędu. Czy będzie raczej jak w cytacie z filmu „Chłopaki nie płaczą”: „Jak cie złapią za rękę, mów że to nie twoja ręka”. Zobaczymy co się wydarzy i co w związku z tym zrobimy. Jak znamy naszą gminną rzeczywistość polityczną to liczenie na refleksję jest raczej płonne.

Ale!

Jak pisze Słowacki w wierszu „Testament mój”:

 „Niechaj żywi nie tracą nadziei”.

Tego sobie i Państwu życzymy.